Η E.Επιτροπή δημοσιεύει έκθεση σχετικά με τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ
ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 12.1.2018
COM(2018) 17 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με την οδηγία 2011/64/ΕΕ για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ
1) Εισαγωγή ..................................................................................................................................... 2
2) Ιστορικό ....................................................................................................................................... 2
3) Θέματα και διαπιστώσεις ............................................................................................................ 3
α) Εναρμόνιση της φορολογικής μεταχείρισης των νέων προϊόντων όπως τα ηλεκτρονικά τσιγάρα σε επίπεδο ΕΕ ...................................................................................................................................... 3
β) Παράνομο εμπόριο ακατέργαστου καπνού ................................................................................. 4
γ) Υποκατάσταση των τσιγάρων από πουράκια σε χαμηλές τιμές για φορολογικούς λόγους ........ 5
δ) Υποκατάσταση των τσιγάρων από λεπτοκομμένο καπνό για φορολογικούς λόγους ................. 6
ε) Το παράνομο εμπόριο καπνού για ναργιλέ ................................................................................. 7
στ) Ελάχιστος ειδικός φόρος κατανάλωσης στα τσιγάρα .............................................................. 7
4) Συμπέρασμα και μελλοντική πορεία ........................................................................................... 8

1) Εισαγωγή

Στις 8 Μαρτίου 2016, το Συμβούλιο (ECOFIN) κάλεσε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εκπονήσει τις απαιτούμενες μελέτες για την υποβολή νομοθετικής πρότασης αναθεώρησης της οδηγίας 2011/64/ΕΕ, της 21ης Ιουνίου 2011, για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά1., 2 Σε περίπτωση που η Επιτροπή αποφασίσει να μην υποβάλει πρόταση, το Συμβούλιο ζήτησε να ενημερωθεί για τους λόγους αυτής της απόφασης. Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τα αποτελέσματα και τα συμπεράσματα εξωτερικής μελέτης σχετικά με το θέμα αυτό και εκθέτει τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή αποφάσισε να μην υποβάλει πρόταση αναθεώρησης της οδηγίας 2011/64/ΕΕ κατά την παρούσα χρονική στιγμή3.

2) Ιστορικό
Η οδηγία 2011/64/ΕΕ θεσπίζει εναρμονισμένους κανόνες σε επίπεδο ΕΕ για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά. Ειδικότερα, ορίζει και κατατάσσει διάφορα βιομηχανοποιημένα προϊόντα καπνού που καλύπτονται από την οδηγία βάσει των χαρακτηριστικών τους. Στην εν λόγω οδηγία καθορίζεται επίσης η διάρθρωση των ειδικών φόρων κατανάλωσης για διάφορα είδη προϊόντων. Η οδηγία κρίθηκε σκόπιμο να αποτελέσει αντικείμενο αξιολόγησης στο πλαίσιο του προγράμματος βελτίωσης της καταλληλότητας και της αποδοτικότητας του κανονιστικού πλαισίου (REFIT) της Επιτροπής4. Η εξωτερική αξιολόγηση της εν λόγω οδηγίας ολοκληρώθηκε το 2014 και ακολούθησε έκθεση της Επιτροπής στην οποία παρουσιάζονται τα αποτελέσματα και τα συμπεράσματα της αξιολόγησης το 20155. Η παρούσα έκθεση συζητήθηκε από τα κράτη μέλη στο Συμβούλιο Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ECOFIN) και στις 8 Μαρτίου 2016 εγκρίθηκε δέσμη συμπερασμάτων σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν μελλοντικά στον εν λόγω τομέα. Προκειμένου να ανταποκριθεί στο αίτημα του Συμβουλίου που περιέχεται στα εν λόγω συμπεράσματα, η Επιτροπή άρχισε την προετοιμασία εκτίμησης επιπτώσεων και ανέθεσε σε εξωτερικό σύμβουλο την εκπόνηση μελέτης προς τον σκοπό αυτόν. Στόχος της μελέτης ήταν να συμβάλει στην εκτίμηση επιπτώσεων για την πιθανή αναθεώρηση της οδηγίας 2011/64/ΕΕ. Τα θέματα που εξετάζονται συγκαταλέγονται μεταξύ εκείνων που προσδιορίστηκαν κατά την αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε το 2014.

3) Θέματα και διαπιστώσεις
Η εξωτερική μελέτη σχετικά με την πιθανή αναθεώρηση της οδηγίας 2011/64/ΕΕ επικεντρώνεται σε έξι τομείς. Τα κύρια θέματα που εξετάζονται αναλυτικά, καθώς και οι διαπιστώσεις της εξωτερικής μελέτης συνοψίζονται κατωτέρω.

α) Εναρμόνιση της φορολογικής μεταχείρισης των νέων προϊόντων όπως τα ηλεκτρονικά τσιγάρα σε επίπεδο ΕΕ

Ηλεκτρονικά τσιγάρα

Τα ηλεκτρονικά τσιγάρα δεν καλύπτονται επί του παρόντος από την οδηγία περί ειδικού φόρου κατανάλωσης καπνού. Τα κράτη μέλη δύνανται να εφαρμόζουν εθνικό φόρο στα ηλεκτρονικά τσιγάρα κατά την κρίση τους στο πλαίσιο των οικείων κανόνων. Επί του παρόντος, εννέα κράτη μέλη φορολογούν τα ηλεκτρονικά τσιγάρα βάσει των εθνικών κανόνων και μερικά ακόμη έχουν δηλώσει ότι προτίθενται να το πράξουν6. Αυτά τα διαφορετικά φορολογικά καθεστώτα ενδέχεται να στρεβλώσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Από τη μελέτη διαπιστώθηκε ότι τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τα ηλεκτρονικά τσιγάρα ήταν περιορισμένα και, ως εκ τούτου, ήταν δύσκολο να εξαχθούν συμπεράσματα σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο θα εξελιχθεί στο μέλλον η αγορά. Επιπλέον, οι γνώμες σχετικά με τις πιθανές επιπτώσεις των ηλεκτρονικών τσιγάρων στην υγεία και, κατά συνέπεια, η ενδεδειγμένη φορολογική μεταχείριση, διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό. Επομένως, από πλευράς υγείας, θα πρέπει να υιοθετηθεί μια επιφυλακτική προσέγγιση της πιθανής εναρμονισμένης φορολόγησης των ηλεκτρονικών τσιγάρων. Η υποθετική απώλεια ειδικού φόρου κατανάλωσης λόγω της υποκατάστασης των παραδοσιακών τσιγάρων από τα νέα προϊόντα, συμπεριλαμβανομένων των ηλεκτρονικών τσιγάρων, εκτιμάται ότι είναι μικρότερη από 2,5 % (2 δισεκατομμύρια EUR) επί των συνολικών εσόδων που προέρχονται από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης στα τσιγάρα. Ένας θετικός φορολογικός συντελεστής θα μπορούσε να συνεισφέρει περίπου 0,3-0,5 δισεκατομμύρια EUR στους προϋπολογισμούς των κρατών μελών, παρότι αναμένονται δυσχέρειες κατά την εφαρμογή του. Τα στοιχεία αυτά πρέπει να εξετάζονται με μεγάλη προσοχή, δεδομένου ότι οι όλες οι συνέπειες των κανόνων της οδηγίας για τα προϊόντα καπνού, η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 20 Μαΐου 2016, ιδίως για τους μικρούς παραγωγούς, δεν είναι ακόμη γνωστές7. Η οδηγία για τα προϊόντα καπνού καλύπτει ευρύτερο φάσμα προϊόντων σε σχέση με την οδηγία 2011/64/ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των μη καπνιζόμενων προϊόντων καπνού, των φυτικών προϊόντων για κάπνισμα και, ιδίως, των ηλεκτρονικών τσιγάρων και των περιεκτών επαναπλήρωσης. Η οδηγία για τα προϊόντα καπνού θέσπισε, μεταξύ άλλων, ειδικές απαιτήσεις όσον αφορά τη συσκευασία, την επισήμανση, την ασφάλεια, την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τα ηλεκτρονικά τσιγάρα.

Η Επιτροπή υποστηρίζει τη σύσταση της εξωτερικής μελέτης για την υιοθέτηση μιας προσέγγισης επιμέρους σταδίων, ξεκινώντας με τη συλλογή επακριβών δεδομένων για την κάλυψη του κενού πληροφόρησης. Η σύσταση ισχυρής βάσης αποδεικτικών στοιχείων ή πληροφοριών αποτελεί ουσιώδες στοιχείο για καλύτερη χάραξη πολιτικής. Τα δεδομένα που διατίθενται επί του παρόντος δεν παρέχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για τη στήριξη πρότασης σχετικά με εναρμονισμένη προσέγγιση της φορολόγησης των ηλεκτρονικών τσιγάρων. Η Επιτροπή αναμένει ότι θα καταστούν διαθέσιμα περισσότερα δεδομένα ως αποτέλεσμα των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 20 της οδηγίας για τα προϊόντα καπνού και, ως εκ τούτου, αποφάσισε να επανεξετάσει το ζήτημα στο πλαίσιο της αξιολόγησης REFIT και της επόμενης τακτικής έκθεσης για τη φορολόγηση του καπνού που θα εκπονηθεί το 2019, σύμφωνα με την υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 19 της οδηγίας 2011/64/ΕΕ. Έως τότε, αναμένεται ότι τα αποτελέσματα των απαιτήσεων της οδηγίας για τα προϊόντα καπνού στην αγορά ηλεκτρονικού τσιγάρου θα παρέχουν επίσης σαφέστερη εικόνα.

Θερμαινόμενα χωρίς καύση προϊόντα καπνού

Η μελέτη αποκάλυψε ότι, έως το 2016, τα θερμαινόμενα χωρίς καύση προϊόντα καπνού αποτελούσαν αντικείμενο μεγάλης κλίμακας εμπορίας σε περιορισμένο μόνο αριθμό κρατών μελών. Επί του παρόντος, τα κράτη μέλη έχουν διαφορετικές προσεγγίσεις ως προς τη φορολογική μεταχείριση των εν λόγω προϊόντων, από τη φορολόγηση με τον ίδιο συντελεστή όπως ο καπνός καπνίσματος βάσει της ισχύουσας οδηγίας (Κροατία, Γερμανία, Ελλάδα, Λετονία, Κάτω Χώρες, Σλοβακία, Σλοβενία, Ρουμανία και Ηνωμένο Βασίλειο) έως τη φορολόγηση με διαφορετικό συντελεστή σε εθνική βάση (Ιταλία, Πορτογαλία, Ουγγαρία). Αυτή η διαφορετική φορολογική μεταχείριση θα μπορούσε να στρεβλώσει τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Επιπλέον, πολλά κράτη μέλη δεν έχουν θεσπίσει φορολογικό καθεστώς, για τον απλό λόγο ότι τα προϊόντα δεν πωλούνται στην αγορά τους. Τα θερμαινόμενα χωρίς καύση προϊόντα καπνού χρησιμοποιούνται επί του παρόντος από λιγότερο από μισό εκατομμύριο άτομα σε όλη την ΕΕ και η υποκατάσταση των παραδοσιακών προϊόντων καπνού διαπιστώθηκε ότι ήταν αμελητέα.
Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι, δεδομένου του νέου χαρακτήρα και της εξελικτικής φύσης της αγοράς, θα είναι εξαιρετικά δύσκολο στο παρόν στάδιο να καταρτίσει εναρμονισμένο σαφή ορισμό που να καλύπτει τα εν λόγω προϊόντα τόσο όπως εμφανίζονται τώρα όσο και τη μελλοντική τους μορφή. Ορισμένα από τα προϊόντα αυτά καλύπτονται ήδη, έστω και έμμεσα, από την οδηγία, διότι περιέχουν καπνό. Η Επιτροπής θεωρεί ότι μια ενδεχόμενη μεταχείριση των προϊόντων αυτών θα ήταν να φορολογούνται με τον ίδιο συντελεστή όπως ο καπνός καπνίσματος βάσει της οδηγίας. Εκ νέου, η Επιτροπή αποφάσισε να επανεξετάσει το ζήτημα αυτό στο πλαίσιο της επόμενης αξιολόγησης REFIT και της επόμενης έκθεσης για τη φορολόγηση του καπνού που θα εκπονηθεί δυνάμει του άρθρου 19 της οδηγίας 2011/64/ΕΕ.

β) Παράνομο εμπόριο ακατέργαστου καπνού

Ο ακατέργαστος καπνός δεν εμπίπτει επί του παρόντος στο πεδίο εφαρμογής των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης όπως ορίζεται στην οδηγία 2011/64/ΕΕ. Κατά τη διάρκεια της αξιολόγησης του 2014, αναφέρθηκε ότι ο ακατέργαστος καπνός διοχετευόταν στο παράνομο κύκλωμα. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η διοχέτευση του ακατέργαστου καπνού στο παράνομο κύκλωμα είναι ενδεχομένως ευκολότερη επιλογή σε σύγκριση με τα προϊόντα βιομηχανοποιημένου καπνού, διότι εργαλεία παρακολούθησης, όπως το σύστημα διακίνησης και ελέγχου των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης (EMCS), δεν χρησιμοποιούνται για την παρακολούθηση της διακίνησης ακατέργαστου καπνού. Το παράνομο εμπόριο ακατέργαστου καπνού εκτιμάται περίπου σε 10 000 τόνους ετησίως, ήτοι σχεδόν το 1 % της ενωσιακής αγοράς ακατέργαστου καπνού. Αν τα τσιγάρα είχαν παραχθεί από την εν λόγω ποσότητα ακατέργαστου καπνού, τούτο θα μπορούσε να οδηγήσει σε φοροδιαφυγή ύψους μεταξύ 1 και 2 δισεκατομμυρίων EUR, ποσό που αντιστοιχεί στο 1,6 έως 2,7 % των τρεχόντων εσόδων από τα τσιγάρα.

Η συμπερίληψη του ακατέργαστου καπνού στο πεδίο εφαρμογής των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης θα μπορούσε να ενισχύσει τον έλεγχο, αλλά θα επέβαλε επίσης διοικητικό κόστος και κόστος συμμόρφωσης για όλες τις νόμιμες επιχειρήσεις. Το εν λόγω κόστος είναι υψηλό σε σύγκριση με την αξία της παραγωγής· περίπου το 35 % της τιμής αγοράς του ακατέργαστου καπνού της ΕΕ. Σε σύγκριση με το σύνολο της ενωσιακής αγοράς ακατέργαστου καπνού, το εν λόγω κόστος θα αντιστοιχούσε σε ποσοστό περίπου 8 % της αξίας του. Αυτό θα οδηγούσε σε απώλεια της ανταγωνιστικότητας της ενωσιακής παραγωγής καπνού σε σύγκριση με τα εισαγόμενα καπνά. Το ρυθμιστικό κόστος περιλαμβάνει τη σύσταση φορολογικής αποθήκης και την απόκτηση της άδειας λειτουργίας της, καθώς και την έγκριση του συστήματος EMCS και τη διακίνηση των αγαθών στο πλαίσιο του εν λόγω συστήματος. Με τον τρόπο αυτό θα ωφελούνταν οι καπνοπαραγωγοί και οι πρώτοι μεταποιητές εκτός της ΕΕ, οι οποίοι δεν θα επιβαρύνονταν με το εν λόγω κόστος, αλλά θα είχαν τη δυνατότητα να συνεχίσουν να εξάγουν (ακατέργαστο) καπνό στην ΕΕ. Επιπλέον, το ποσό της φοροδιαφυγής το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να ανακτηθεί ως αποτέλεσμα της παρακολούθησης στο πλαίσιο του EMCS δεν θεωρείται πιθανό να αντισταθμίσει το διοικητικό κόστος και το κόστος συμμόρφωσης που βαρύνει τους οικονομικούς φορείς και, σε μικρότερο βαθμό, τις δημόσιες αρχές.
Η Επιτροπή υποστηρίζει επομένως τη σύσταση της εξωτερικής μελέτης, η οποία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η συμπερίληψη του ακατέργαστου καπνού στο πεδίο εφαρμογής των προϊόντων που υπόκεινται σε ειδικούς φόρους κατανάλωσης θα ήταν δυσανάλογη και ότι παρόμοια οφέλη θα μπορούσαν να επιτευχθούν με χαμηλότερο κόστος από ένα κοινό κανονιστικό πλαίσιο για τους καπνοπαραγωγούς και τους πρώτους μεταποιητές στην ΕΕ. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν ήδη καθιερώσει εθνικό ρυθμιστικό πλαίσιο που απαιτεί από τους οικονομικούς φορείς να καταχωρίζουν και να τηρούν αρχεία των αποθεμάτων και της διακίνησης ακατέργαστου καπνού.

γ) Υποκατάσταση των τσιγάρων από πουράκια σε χαμηλές τιμές για φορολογικούς λόγους

Ο ελάχιστος συντελεστής ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζεται στην κατηγορία «πούρα και πουράκια» είναι χαμηλότερος απ’ ό, τι για τα τσιγάρα. Τα οριακά πουράκια έχουν χαρακτηριστικά παρεμφερή με τα τσιγάρα, αλλά μπορούν να πωληθούν σε χαμηλότερη τιμή, διότι κατατάσσονται ως πουράκια και επωφελούνται από ευνοϊκότερη φορολογική μεταχείριση. Τα εν λόγω οριακά προϊόντα θα μπορούσαν να προκαλέσουν μείωση εσόδων, στρέβλωση του ανταγωνισμού και υπονόμευση των πολιτικών για την καταπολέμηση του καπνίσματος.

Η μελέτη έδειξε, ωστόσο, ότι η υποκατάσταση, για φορολογικούς λόγους, των τσιγάρων με οριακά πουράκια είχε μειωθεί σημαντικά λόγω της έναρξης ισχύος, την 1η Ιανουαρίου 2015, ενός αναθεωρημένου ορισμού της κατηγορίας «πούρα και πουράκια» στην οδηγία και της επακόλουθης έγκρισης των κατάλληλων φορολογικών δομών από τα κράτη μέλη8.

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή υποστηρίζει τη σύσταση της εξωτερικής μελέτης σύμφωνα με την οποία δεν υπάρχει λόγος για την ανάληψη περαιτέρω δράσης σχετικά με το θέμα αυτό σε επίπεδο ΕΕ. Επιπλέον, η οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη να αναπτύξουν μια φορολογική διάρθρωση μείωσης των κινήτρων για τα πουράκια σε χαμηλές τιμές που ανταγωνίζονται τα τσιγάρα. Τα κράτη μέλη θα μπορούσαν, για παράδειγμα, να θεσπίσουν ή να αυξήσουν τους ειδικούς φόρους ή έναν ελάχιστο ειδικό φόρο κατανάλωσης για την εν λόγω κατηγορία προϊόντων.

δ) Υποκατάσταση των τσιγάρων από λεπτοκομμένο καπνό για φορολογικούς λόγους

Ο ελάχιστος συντελεστής ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζεται στον λεπτοκομμένο καπνό είναι χαμηλότερος απ’ ό, τι για τα τσιγάρα. Η διαφορά σε φορολογικό επίπεδο θα μπορούσε να λειτουργήσει ως κίνητρο για την υποκατάσταση των τσιγάρων από τον λεπτοκομμένο καπνό, με αποτέλεσμα απώλειες εσόδων και υπονόμευση των πολιτικών για την καταπολέμηση του καπνίσματος. Όπως διατυπώνεται στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 2011/64/ΕΕ, κρίθηκε σκόπιμο τα ελάχιστα επίπεδα που εφαρμόζονται στον λεπτοκομμένο καπνό να προσεγγίσουν περισσότερο τα ελάχιστα επίπεδα που εφαρμόζονται στα τσιγάρα, λαμβανομένων υπόψη του ανταγωνισμού και του εξίσου επιβλαβούς χαρακτήρα των δύο προϊόντων. Ο λεπτοκομμένος καπνός είναι σε μεγάλο βαθμό υποκατάστατο των τσιγάρων και, επί του παρόντος, αντιπροσωπεύει σχεδόν το 20 % της συνολικής κατανάλωσης καπνού. Στην οδηγία, εξακολουθούν να προβλέπονται σταδιακές αυξήσεις για τον λεπτοκομμένο καπνό το 2018 και το 2020 ώστε οι συνολικοί ελάχιστοι συντελεστές να προσεγγίσουν τους συντελεστές για τα τσιγάρα. Η αγορά λεπτοκομμένου καπνού αναπτύχθηκε μεταξύ 2006 και 2012 και στη συνέχεια σταθεροποιήθηκε μεταξύ 2013 και 2016 στην ΕΕ, λόγω της προσαρμογής των φορολογικών πολιτικών και του κορεσμού της αγοράς. Στη μελέτη εξετάστηκαν διάφορα σενάρια, τα οποία θα μπορούσαν να περιορίσουν το κίνητρο για υποκατάσταση. Τα αποτελέσματα διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό, ανάλογα με το σενάριο και το κράτος μέλος. Λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου μεριδίου των ΜΜΕ στην αγορά λεπτοκομμένου καπνού, οποιαδήποτε μείωση θα είχε αναλογικά μεγαλύτερο αντίκτυπο στις ΜΜΕ σε σύγκριση με τις μεγάλες επιχειρήσεις καπνού.
Τα περισσότερα κράτη μέλη φορολογούν ήδη τον λεπτοκομμένο καπνό σε επίπεδο κατά πολύ μεγαλύτερο από τον συνολικό ελάχιστο συντελεστή. Τροποποίηση του ελάχιστου συντελεστή θα είχε επομένως εν προκειμένω μικρή επίδραση, ιδίως διότι σε ορισμένες περιπτώσεις οι φορολογικοί συντελεστές που εφαρμόζονται για τον λεπτοκομμένο καπνό και τα τσιγάρα έχουν ήδη εναρμονιστεί.

Μεγαλύτερος αντίκτυπος θα μπορούσε να αναμένεται εάν τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να «συνδέουν» τη φορολογική μεταχείριση του λεπτοκομμένου καπνού με εκείνη των τσιγάρων. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η οδηγία δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη από την ευθυγράμμιση των συντελεστών του λεπτοκομμένου καπνού και των τσιγάρων, ούτε από τη «σύνδεση» των συντελεστών των εν λόγω κατηγοριών προϊόντων. Η οδηγία δεν περιέχει καμία διάταξη για τα ζητήματα αυτά, επιτρέποντας στα κράτη μέλη να αποφασίσουν σχετικά με τη λήψη κατάλληλων μέτρων για την αντιμετώπιση της υποκατάστασης των τσιγάρων από τον λεπτοκομμένο καπνό. Λαμβανομένης υπόψη της ελευθερίας που παρέχει η οδηγία στα κράτη και της εμφανούς σταθερότητας της αγοράς, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι, σύμφωνα με την εξωτερική μελέτη, η ανάληψη περαιτέρω δράσης σε επίπεδο ΕΕ δεν θα έχει καμία προφανή προστιθέμενη αξία.

ε) Το παράνομο εμπόριο καπνού για ναργιλέ

Ο καπνός για ναργιλέ κατατάσσεται επί του παρόντος στην κατηγορία «άλλα καπνά για κάπνισμα» στην οδηγία 2011/64/ΕΕ. Φαίνεται ότι ο καπνός για ναργιλέ αποτέλεσε σε μεγάλο βαθμό αντικείμενο παράνομου εμπορίου. Τα δεδομένα σχετικά με τον καπνό για ναργιλέ είναι ελάχιστα, αλλά φαίνεται ότι τα περισσότερα από τα προϊόντα αυτά είναι εισαγόμενα. Η συνολική κατανάλωση στην ΕΕ εκτιμάται σε 5 000 τόνους ετησίως, εκ των οποίων τα δύο τρίτα εκτιμάται ότι δεν υπόκεινται σε φόρους. Παρότι αναλογικά αντιπροσωπεύει σημαντικό μερίδιο, ο καπνός για ναργιλέ εξακολουθεί να αποτελεί προϊόν μικρής εξειδικευμένης αγοράς, σε απόλυτες τιμές, σε σύγκριση με άλλα προϊόντα. Μια ξεχωριστή κατηγορία προϊόντος θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να φορολογούν τον καπνό για ναργιλέ σε διαφορετικό επίπεδο από την κατηγορία «άλλα καπνά για κάπνισμα». Ωστόσο, ενώ μια χωριστή κατηγορία για τον καπνό για ναργιλέ και ένας προσαρμοσμένος χαμηλότερος συντελεστής θα μπορούσαν να είναι επωφελή για την εξάλειψη των κινήτρων για παράνομο εμπόριο, ευνοϊκότεροι συντελεστές θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως κίνητρο για την περαιτέρω ανάπτυξη οριακών προϊόντων. Σύμφωνα με την εξωτερική μελέτη, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι τα διαθέσιμα δεδομένα είναι πολύ περιορισμένα και μη αξιόπιστα για να στηρίξουν μια μείζονα φορολογική μεταρρύθμιση, όπως η δημιουργία χωριστής κατηγορίας για τον καπνό για ναργιλέ την παρούσα στιγμή.

στ) Ελάχιστος ειδικός φόρος κατανάλωσης στα τσιγάρα

Η οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη να καθορίσουν ένα «κατώτατο όριο φορολογίας», γνωστό επίσης ως ελάχιστος ειδικός φόρος κατανάλωσης, υπό την προϋπόθεση ότι τηρείται η συνολική μεικτή διάρθρωση. Στην οδηγία δεν προβλέπεται καμία ειδική μέθοδος υπολογισμού του εν λόγω ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης. Ωστόσο, τόσο οι οικονομικοί φορείς που είναι υπόχρεοι για την καταβολή του ειδικού φόρου κατανάλωσης όσο και οι φορολογικές διοικήσεις ανέφεραν στη μελέτη ότι ο ελάχιστος ειδικός φόρος κατανάλωσης λειτουργεί καλά. Τα περιθώρια που παρέχονται από την οδηγία για την εφαρμογή των κανόνων εκτιμώνται από τα κράτη μέλη διότι ενισχύουν την ευελιξία τους στην επίτευξη των στόχων του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης. Ταυτόχρονα, λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων τεχνικών όρων που χρησιμοποιούνται στην οδηγία, οι οποίοι θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε σύγχυση σχετικά με τον υπολογισμό του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης, θα μπορούσαν να καταστούν αναγκαίες διευκρινίσεις, ώστε να επιτραπεί στα κράτη μέλη να κάνουν χρήση αυτής της διάταξης κατά της χαμηλής τιμής των τσιγάρων με αποτελεσματικότερο τρόπο.

4) Συμπέρασμα και μελλοντική πορεία
Στην παρούσα έκθεση η Επιτροπή εξήγησε τους λόγους για τους οποίους δεν θα υποβληθεί καμία πρόταση αναθεώρησης ή τροποποίησης της οδηγίας 2011/64/ΕΕ το 2017. Οι κύριοι λόγοι είναι η έλλειψη των απαιτούμενων δεδομένων για να υποστηρίξει πρόταση για εναρμονισμένη φορολογία των ηλεκτρονικών τσιγάρων και το γεγονός ότι ορισμένα προβλήματα που εντοπίστηκαν στην αξιολόγηση του 2014 έχουν εν τω μεταξύ επιλυθεί σε εθνικό επίπεδο ή έχουν διευθετηθεί. Το ζήτημα αν υπάρχει ανάγκη να προταθεί εναρμονισμένη σαφής κατηγορία για τα ηλεκτρονικά τσιγάρα και τα θερμαινόμενα χωρίς καύση προϊόντα καπνού θα επανεξεταστεί στο πλαίσιο της επόμενης αξιολόγησης REFIT και της επόμενης έκθεσης σχετικά με την οδηγία που θα εκπονηθεί το 2019.

Η αξιολόγηση REFIT θα καλύψει τα υπόλοιπα ζητήματα για τα οποία η εξωτερική μελέτη δεν μπόρεσε να καταλήξει σε συμπέρασμα, συμπεριλαμβανομένων των ηλεκτρονικών τσιγάρων και των θερμαινόμενων χωρίς καύση προϊόντων καπνού. Αναμένεται ότι περισσότερες πληροφορίες θα είναι διαθέσιμες στο πλαίσιο της υποχρέωσης υποβολής εκθέσεων σύμφωνα με το άρθρο 20 της οδηγίας για τα προϊόντα καπνού, μεταξύ άλλων πηγών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις εξελίξεις που αφορούν τα ηλεκτρονικά τσιγάρα και τα θερμαινόμενα χωρίς καύση προϊόντα καπνού.

Τέλος, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αναθεώρηση των ελάχιστων συντελεστών που εφαρμόζονται βάσει της οδηγίας θα πρέπει επίσης να πραγματοποιηθεί παράλληλα με την αξιολόγηση REFIT. Σύμφωνα με το άρθρο 19 παράγραφος 1 της οδηγίας 2011/64/ΕΕ, η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλει έκθεση σχετικά με τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που προβλέπονται στην εν λόγω οδηγία, ανά τετραετία. Η τελευταία έκθεση υποβλήθηκε το 2015 και η επόμενη έκθεση προβλέπεται για το 2019. Στην τελευταία αξιολόγηση που ολοκληρώθηκε το 2014, οι ελάχιστοι συντελεστές δεν εξετάστηκαν διότι ορισμένες από τις τρέχουσες μεταβατικές περιόδους δεν είχαν ακόμη λήξει και δεν είχαν τεθεί σε ισχύ όλες οι προσαυξήσεις. Επί του παρόντος, σε όλα σχεδόν τα κράτη μέλη, εκτός από τη Βουλγαρία, την Ουγγαρία και τη Ρουμανία, ισχύουν οι συνολικοί ελάχιστοι συντελεστές. Έως το 2019, όταν θα πρέπει να έχουν υποβληθεί η επόμενη έκθεση και πιθανή αναθεώρηση, θα έχουν παρέλθει σχεδόν 10 έτη από την έγκριση των ισχυόντων ελάχιστων συντελεστών, και δεν έχει ληφθεί κανένα μέτρο για τη διόρθωση των επιπτώσεων του πληθωρισμού. Σε παράρτημα των συμπερασμάτων του Συμβουλίου της 8ης Μαρτίου 2016, πέντε κράτη μέλη συμφώνησαν με το συμπέρασμα ότι οι εργασίες σχετικά με μελλοντική αναθεώρηση των ελάχιστων συντελεστών θα πρέπει να αρχίσουν χωρίς καθυστέρηση9. Επιπλέον, έχοντας υπόψη ότι τα προϊόντα καπνού βλάπτουν σοβαρά την υγεία, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 168 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης απαιτεί υψηλή προστασία της δημόσιας υγείας και ότι η ΕΕ είναι συμβαλλόμενο μέρος στη σύμβαση-πλαίσιο για τον έλεγχο του καπνού (ΣΠΕΚ). Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή θεωρεί πλέον ότι η εξέταση της ανάγκης να αυξηθούν οι ελάχιστοι συντελεστές θα πρέπει επίσης να πραγματοποιηθεί παράλληλα με την αξιολόγηση REFIT. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα αρχίσει την αξιολόγηση των ελάχιστων συντελεστών το 2018.


--------------------
1 Συμπεράσματα του Συμβουλίου για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά, 8 Μαρτίου 2016 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/08-ecofin-conclusions-structure-rates-manufactured-tobacco/
2 Οδηγία 2011/64/ΕΕ του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2011, για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά
3 Η εξωτερική μελέτη δημοσιεύεται στον ιστότοποτης Γενικής Διεύθυνσης Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης: https://ec.europa.eu/taxation_customs/publications/studies-made-commission_en.
4 Το REFIT είναι ένα πρόγραμμα για την επανεξέταση του συνόλου της νομοθεσίας της ΕΕ, για τον εντοπισμό του φόρτου, των ανακολουθιών, των κενών ή των αναποτελεσματικών μέτρων, και για την υποβολή των αναγκαίων προτάσεων προκειμένου να δοθεί συνέχεια στις διαπιστώσεις της επανεξέτασης.
5 TAXUD/2012/DE/341, Ειδική σύμβαση αριθ. 4 στο πλαίσιο της σύμβασης-πλαισίου TAXUD/2012/CC116, «Μελέτη σχετικά με τη μέτρηση και τη μείωση των διοικητικών δαπανών των οικονομικών φορέων και των φορολογικών αρχών και την επίτευξη, παράλληλα, υψηλότερου επιπέδου συμμόρφωσης και ασφάλειας κατά την επιβολή ειδικών φόρων κατανάλωσης στα προϊόντα καπνού». COM(2015) 621 final «ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με την αξιολόγηση, στο πλαίσιο του προγράμματος REFIT, της οδηγίας 2011/64/ΕΕ για τη διάρθρωση και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που εφαρμόζονται στα βιομηχανοποιημένα καπνά».
6 Ιταλία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβενία, Λετονία, Ουγγαρία, Φινλανδία, Ελλάδα και Κροατία.
7 ΟΔΗΓΙΑ 2014/40/ΕΕ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ, της 3ης Απριλίου 2014, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την κατασκευή, την παρουσίαση και την πώληση προϊόντων καπνού και συναφών προϊόντων και την κατάργηση της οδηγίας 2001/37/ΕΚ.
8 Βλ. επίσης την παρέκκλιση για τη Γερμανία και την Ουγγαρία έως τις 31 Δεκεμβρίου 2014 στο άρθρο 4 παράγραφος 2 της οδηγίας 2011/64/ΕΕ.
9 Αυστρία, Ιρλανδία, Φινλανδία, Γαλλία και Σουηδία.